A l’occasion du 6ème colloque de la Commission des sanctions de l’AMF qui fêtait son dixième anniversaire, le 3 octobre 2013, un panel d’experts se livrait à un exercice de prospective sur l’évolution possible de la répression des infractions boursières et financières d’ici dix ans. Horizon 2024 !

Jean-Claude Hassan, Verena Ross, Olivia Dufour, Jérôme Chartier et Dominique Schmidt, explorent l'avenir de la Commission des sanctions de l'AMF, à l'occasion de ses dix ans. (photo © GPouzin)

Jean-Claude Hassan, Verena Ross, Olivia Dufour, Jérôme Chartier et Dominique Schmidt, explorent l’avenir de la Commission des sanctions de l’AMF, à l’occasion de ses dix ans. (photo © GPouzin)

Animatrice de ce panel prospectif, notre consoeur journaliste Olivia Dufour commence par retracer un résumé des étapes qui ont marqué le droit boursier et financier. D’abord en 1999, la Commission européenne propose un plan d’action pour les services financiers, que l’on pensait alors impossibles à harmoniser. Le 7 mars 2000, un arrêt de la Cour d’Appel de Paris annule une décision de la Commission des opérations de Bourse (COB, ancêtre de l’AMF), au motif qu’elle cumulait les pouvoirs d’instruction et de sanction. Le 1er août 2003, la Loi de sécurité financière crée l’AMF avec sa Commission des sanctions de l’AMF, indépendante de l’autorité administrative elle-même. Elle se rappelle aussi d’une rencontre en 2004 avec le secrétaire du CESR (Committee of European Securities Regulators) à l’occasion de son rapport intitulé Himalaya, convaincu d’assister à l’amorce de création d’un régulateur boursier européen qui verra le jour le 1er janvier 2011 avec la naissance de l’ESMA. Enfin la Loi de régulation bancaire et financière (LRBF) du 22 octobre 2010, marque de nouveaux progrès (plafond d’amendes augmenté de 10 à 100 millions d’euros, ouverture des audiences au public, possibilité de recours de l’AMF contre des sanctions contestables). Après ce bilan, elle pointe trois défis : 1/ la complexification du champ des infractions financières, 2/ l’internationalisation des infractions et la nécessaire coopération entre les autorités répressives, 3/ la réparation des dommages et la remise en l’état suite à des infractions, comme cela existe en droit de la concurrence.

Presque inconnue du public, la nouvelle European Securities and Markets Authority (Esma), créée le 1er janvier 2011, dessine des contours intéressant d’une autorité boursière internationale naissante au niveau européen. « L’Esma doit répondre à cinq défis principaux, explique madame Verena Ross, sa directrice générale. L’Esma a un rôle de supervision directe des acteurs transnationaux assez inhabituel au niveau européen, en particulier pour les agences de notations financières et les « trade repositories » (teneurs de registres chargés de collecter et conserver les transactions de gré à gré sur produits dérivés). L’Esma travaille aussi à l’unification de la règlementation financière (single rule book), une meilleure protection des investisseurs, une convergence de la supervision financières (les règles des autorités de tutelle), et la stabilité financière. »

Jean-Claude Hassan, président de la 2ème section de la Commission des sanctions de l’AMF, porte un regard aussi perspicace sur son évolution à l’horizon 2024. « Dix ans c’est assez loin mais on voit comment les choses ont évolué depuis dix ans, estime-t-il. Il ne se produira rien dont on pourrait dire qu’on ne pouvait pas l’imaginer. » Pour lui, il existe déjà une source d’inspiration obligée pour appréhender l’avenir. « Ce qui se passe en terme de régulation bancaire est plus important que ce qui se passe en régulation des marchés, explique Jean-Claude Hassan. La crise bancaire qui commence à l’été 2007 et entraîne la faillite de plusieurs banques a un rôle très important car on voit que les risques systémiques sont sans commune mesure avec les risques d’abus de marché, même à grande échelle. »

Dans ce contexte il existe aussi une institution de supervision centralisée, la BCE, ce qui a permis de mettre en place un mécanisme de supervision européen unique des banques dites « systémiques » concernant environ 130 établissements, dont une quinzaine en France, sélectionnés selon un critère de taille de bilan (30 milliards d’euros d’actifs ou 20% du PIB de leur pays). Ces banques ne dépendent cependant du contrôle unique de l’Autorité bancaire européenne (ABE) que pour la partie « systémique » de leur vulnérabilité, mais pas pour d’autres domaines comme la commercialisation des placements ou la lutte anti-blanchiment qui restent du ressort des régulateurs nationaux. Pour Jean-Claude Hassan l’évolution de la supervision bancaire européenne servira de modèle pour la supervision financière et boursière car « ce sont les mêmes décideurs, commissaires européens, les mêmes ministres, les mêmes commissions des finances au parlement et la même grammaire juridique ».

Pour l’avocat Dominique Schmidt, troisième expert de ce panel, l’horizon 2024 est clair : « Il n’y aura plus de Commission des sanctions, lance-t-il en savourant l’effet un tantinet provocateur d’un tel pronostic. Non qu’elle fonctionnerait mal, au contraire, mais pour parachever son évolution vers un vrai tribunal financier ». Ce ne serait d’ailleurs pas un bouleversement puisqu’elle fonctionne déjà comme un tribunal, observe-t-il en connaisseur. « Son champ d’intervention est presque illimité, remarque cependant Dominique Schmidt, alors que son pouvoir de sanction est très limité, presque étriqué, restreint aux seules sanctions pécuniaires, plus quelques blâmes, à cause de deux limites : elle ne peut pas se prononcer sur une faute pénale, et donc ne peut pas la sanctionner ; ni sur l’application des articles 1147 et 1382 du Code civil, et ne peut donc pas se prononcer sur la réparation des dommages. »

En tant que secrétaire de la Commission des finances de l’Assemblée nationale, Jérôme Chartier, député du Val d’Oise, porte encore un regard différent sur l’évolution possible de la Commission des sanctions de l’AMF d’ici dix ans, après les évolutions auxquelles il a contribué. « Les Français ont été sidérés par les montants en jeu dans le contexte de la crise financière, par l’absence de frontières et la rapidité des transactions. Ils se sont interrogés sur l’utilité d’avoir une autorité transnationale au niveau européen, estime Jérôme Chartier, mais il faudra toujours un tribunal pénal local, car comme tous les peuples du monde, les Français ont besoin de savoir que lorsqu’une faute est commise, il y a une sanction. »

Les citoyens auraient-ils l’impression que les magouilles et tromperies financières sont vraiment punies ? On peut en douter. C’est peut-être une des raisons qui ont poussé Jérôme Chartier à proposer l’amendement à loi LRBF de 2010 portant sur le décuplement du plafond des sanctions de l’AMF, qu’il juge approprié même si aucune amende n’a encore dépassé l’ancien plafond. « Il y a des mesures qui parlent au grand public, justifie Jérôme Chartier. Une loi, c’est la fixation d’un cadre juridique mais c’est aussi un instrument de communication politique, poursuit-il, sinon il n’y aurait pas autant de lois. Les Français ne peuvent pas comprendre que les sanctions aient un plafond si faible par rapport aux montants en jeu. Quand on voit les sanctions de l’Autorité de la concurrence, je serais plus en phase avec le principe du décuplement si une sanction pouvait être expliquée de façon pédagogique pour être la mieux comprise du grand public. »

En attendant la montée en puissance de l’Autorité boursière européenne, la naissance du tribunal financier, et l’explication des sanctions exemplaires promises aux citoyens d’ici 2024, Déontofi continue à vous informer sur la déontologie financière telle qu’elle est.

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